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从国内外停车设施管理政策对比看中国停车业的未来① ——行业背景与产业属性

从国内外停车设施管理政策对比看中国停车业的未来① ——行业背景与产业属性

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  前言

  古人云:他山之石,可以攻玉。近年,中国大中城市相继推出鼓励路外停车设施建设民营化的政策。在提高财政资金使用效益,改善纳税人资源性价比的前提下,解决静态交通问题,促进停车产业的独立成熟。

  大多数产业的兴起离不开政策的扶持,本文通过比较美国、日本以及中国大陆大中城市相关民营化政策,借鉴经验,强调停车设施的供给和运营环节的同步市场化以建立合理的获利机制,促进停车产业化。限于篇幅原因,编者有删节。

  引言

  机动车停车位是机动车的互补品,两者的规模应该匹配。这里的规模有两个含义,一是指车位数量符合国际交通标准:“车辆:车位为“1:1.15—1:1.3”(其中固定车位是1:1,临时车位约1:0.25);二是指停车产业与汽车产业相匹配。而中国,以北京为例,2013年“车辆∶车位”是“1:0.51”,且停车产业尚未见雏形。停车溢出、交通拥堵等问题困扰着中国城镇化的进程。

  立足于已有研究的基础上,选择成功解决停车问题且促进停车产业发展的美国、日本以及中国大陆6个大中城市,从管理机构、制度体系、优惠政策等方面进行比较分析,探讨改进中国停车设施民营化政策的切入点。

  建立民营化获利机制,推出运营优惠措施

  在中国,真正的困难往往都不是技术障碍,而是体制障碍——不放松管制,市场机制就是空谈;不政策扶持,新兴产业就举步维艰。而市场是民营化赖以存在的外部环境。政策的当务之急是建立能吸引民营化的合理的获利机制,提出停车设施供给方面的鼓励政策,同时也应推出运营方面的优惠措施,尤其是定价。

  中国大城市与日本比较接近,尤其是东京:东京的面积相当于北京的八分之一,机动车保有量800多万辆;而北京是500多万辆。日本道路窄,但沿途停车场却很多,在农村也有大型停车场,现在已难见无序停车;而且停车产业是日本最赚钱的行业之一。

  美国虽然与中国相去较远,但较早经历了停车问题,积累了以灵活的市场化措施解决停车难题的经验。目前,美国的停车经济每年提供约100万个就业机会,收益260亿美元

  路外停车场供给宜民营化即市场化

  停车设施的经济属性具有地域性,国外的“公共物品”到中国就变为“准公共物品”或“私人物品”,包括停车场。

国家 停车设施经济属性
美国、德国、法国、加拿大 强调停车场的公共属性
日本 共有地基上的专用使用权(屋外停车场)
中国 为特定群体提供服务的具有外部性的准公共/私人物品

  城市机动车停车场,按所有权性质分类为私有停车场、专有停车场、集体停车场。

  停车场的经济属性只决定其决策过程,不决定其供给方式。其供给方式是由停车场是车辆的互补品和停车场为特定群体服务的特点决定的,应该在市场供给和特定团体供给之间权衡。路外停车场的准公共/ 私人物品的属性决定了其决策过程可以在公共抉择和市场抉择之间权衡。政府在资金不足、管理低效的背景下供给“非公共物品”是不合理的,所以路外停车场供给宜民营化即市场化。路外停车场供给不足的根源在于体制障碍。

  国内外停车管理机构比较

  1. 美国、日本的停车管理机构

国家 管理机构 管理职能 停车场管理权
美国 有专门的停车管理机构,权责明确 负责制定建设标准、设计要点、运营管理要求 机构集权,下放到各州和地方政府,甚至单位(大学、公司、公园等)
日本 没有专门的机构 由警察署和建设省(国土交通省)负责,权责清晰 警察是公安也是交警
中国 没有专门的停车管理机构,但现实中的停车管理机构庞杂 -- 管理权分割过细使权力趋于分散化,管理权、决策权、监督权混合致使权责不清

  国内外停车制度体系比较

  1. 美国、日本的停车制度体系

  1993年《城市居住区规划设计规范》,于2002年修订,是首个强制性停车规划国家标准。在1993年之前建设的房屋没有配建停车设施。中国与停车有关的全国性法规有:2. 中国的全国性停车制度

  2000年《机动车停放服务收费管理办法》:“机动车停放服务收费实行市场调节价、政府指导价、政府定价3种定价形式。”

  2004年《汽车产业发展政策》:重申停车价格由政府控制;并首次原则性提出鼓励个人、集体、外资投资建设停车设施。

  中国停车制度的基本特点导致了停车场规划、建设、经营等全局性问题的无法可依,也是停车管理体制不顺、部门责任不清晰的原因之一。

  国内外鼓励停车设施民营化的优惠政策比较

  停车设施民营化主要有两个方面:供给和运营;具体反映在两个环节上:供给方式和定价方式。在供给方式上,成功国家或城市普遍推出优惠政策以鼓励民间资本进入;在定价方式上,普遍由市场定价,以保证民间资本获利。

  而中国,在供给方面,各城市的优惠政策“不完全”,在运营方面,管制没有实质放松。中国缺少的是民间资本的获利机制,这也是路外停车场供给不足的根源。

  1. 美国、日本停车设施民营化的优惠政策

  需求 获利机制
日本 “购车者自备车位”制度形成对路外停车场的需求,强调了车位是车辆的互补品的特性,促使车辆向路外停车场集中 1、土地、税收、贷款、补助政策旨在降低成本,保障投资的可持续性,向民间资本传递政府决心; 2、在收费制度上,政府不干涉民营路外停车场的收费,即允许市场定价,使民营化最终成为可能
美国 1、以路外停车最小配建标准、停车免费为特点; 2、以 “控制停车需求”为指导思想的阶段——以限制、收费为特点。 强调停车场的公共属性,除了建设者自筹资金之外,地方政府也负责筹措资金

  (1)日本以土地私有制和市场经济为特色,土地私有率甚至高于美国。

  政策创造了需求,政策创造了利润,政策又保障了可持续性,于是民间资本大举介入,路外停车场的增多促成了日本停车产业的独立。随着路外停车场的增多,政府不断减少路内停车位:1960年日本有6576个路内车位,1976年下降到1333个 ,道路畅通了,交通拥堵就缓解了,而且保障了路外停车场的利润。

  (2)美国也以土地私有制和市场经济为特色,每块土地都有产权证并有偿转让,土地规划自下而上。

  美国与日本、中国相去较远,所以其民营化机制也会不同。

  美国最大的特色是灵活的市场化措施。

  控制停车需求的市场化措施有:

  ①免费乘车证,是“雇主付费的公交激励”的一种方法。

  ②停车折现方案:“停车折现方案”中的雇主提供给雇员多种选择:免费停车位、免税公交补贴(如免费乘车证)、现金。

  ③取消或减少最小停车位配建标准。美国经过几十年的实践,认识到最小配建标准使土地利用分散,机动车依赖加强,停车需求增长;于是逐步抛弃该标准。

  在资金来源上,无论日本、美国,还是我国台湾,都可见政府的身影;其中日本和我国台湾有专门的贷款制度。在收费制度上,日本、美国以及我国台湾是相同的:民营停车场市场定价。我国台湾的 “停车场作业基金”与美国的“停车场基金”在资金来源和用途上近似。

  (待续)

  (原文出处:工业经济论坛第03卷 第03期 2016年5月。作者:北京交通大学经济管理学院,李雪梅教授,许红博士。编者有删节)

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